По мере того, как возделываются новые земли, а истощенные – забрасываются, разрастаются города, растет и спрос на землю. Эти процессы еще более усиливают напряжение вокруг органов власти, которые распоряжаются землей. По всему миру можно наблюдать признаки разрастания коррупции в земельном секторе.
Слабое управление землей обычно и самое непрозрачное, безответственное и не в ладу с законом. В такой системе распределение земли становится неравным, землепользование – нерациональным, а природные ресурсы используются не лучшим образом. Как следствие, подрывается социальная стабильность, падает экономический рост, портится сам характер экономического развития.
1. Земля, управление и коррупция: связи.
Управление землей фундаментально важно для понимания власти и всей земельной политэкономии. Успешное управление землей создает основу развития и защищает от многих форм коррупции. Оно поддерживает продовольственную безопасность и обеспечивает хорошие жизненные условия людей. Например, есть свидетельства из более чем 63 стран, что когда коррупция землей относительно не велика, то в таких странах заметно лучше экономические показатели, больше прямых иностранных инвестиций и выше урожайность. Коррупция землей часто является итогом развала всей системы управления в стране.
Недавние исследования нашей организации показали, что есть надежная связь между уровнем коррупции в земельном секторе и общим уровнем коррупции в стране. Это доказывает, что если в стране высокий уровень коррупции, то коррупция есть и в земельном секторе. Из этого вытекает множество важных следствий, касающихся использования природных ресурсов, включая проекты по борьбе с изменением климата или повышения продуктивного сельского хозяйства.
2. Признаки и последствия.
Коррупция в земельном секторе в целом – трудноизлечимая болезнь, проникающая повсюду. Ее трудно контролировать. Она может принимать форму мелких взяток и обмана (административная коррупция), или проникать на правительственный уровень (политическая коррупция).
Коррупция, административная или правительственная, мешает осуществлению долгосрочных национальных или локальных земельных стратегий. Проникнув в земельный сектор, решения и действия властей искажаются, и становятся движимыми интересами кучки людей.
Административная коррупция.
Коррупция, которая существует в органах власти и управления, это распространенное явление в земельном секторе. Она может быть в форме мелких взяток, которые нужно уплатить, чтобы зарегистрировать собственность, изменить или узаконить права собственности, получить информацию из кадастра, получить удобный план земли. Такое взяточничество усиливается сложностью процесса и ограниченностью информации.
Например, недавнее исследование Мирового Банка системы администрирования земли во Вьетнаме показало, что общественности недоступна информация об административных процедурах. Кроме того, процедуры получения прав собственности были усложнены и дороги.
Результаты, полученные благодаря исследованию «Transparency International» в 2009 году заставляют предположить, что земельные учреждения являются одними из самых коррумпированных органов власти. Более коррумпированными являются лишь полиция и судебная система.
Среди 69 стран, охваченных исследованием, более чем каждый десятый человек, имевший дело с земельной администрацией, платил взятки. Этот показатель превышает взяточничество в школах, больницах, налоговой администрации и других учреждениях. Как и в других учреждениях, пораженных коррупцией, в наибольшей степени от нее страдают самые бедные слои населения.
Это исследование также показало, что 34% опрошенных считают коррупцию в земельном секторе очень серьезной проблемой. Результаты отличаются по регионам: в богатых странах так думает каждый второй, в бедных – четверо из пяти.
В Мексике, например, выяснилось, что взятки чиновникам, распоряжающимся землей, оказались в числе десяти самых распространенных проявлений коррупции. В Бангладеш ситуация оказалась еще хуже. Там они оказались в числе трех самых распространенных проявлений коррупции – 71% опрошенных сообщил, что давал взятки. Интересно, что с 2007 года эта цифра поднялась на 20%. При этом размеры взяток, которые платят земельных чиновникам, оказались самыми большими. Эти незаконные платежи обычно делаются за регистрацию земли, передачу прав собственности, при уплате налогов или при получении государственных земель в аренду.
Были сделаны попытки более детально изучить размах административной коррупции в отдельных странах. Исследование в Индии показало, что чиновники земельной службы ежегодно получают около 700 миллионов долларов взяток.
В Кении средний размер взятки, уплачиваемой земельным чиновникам, в 2011 году составил 65 долларов, то есть за последние годы ставки заметно повысились. Министерство земельных ресурсов Кении оказалось в четверке наиболее коррумпированных правительственных учреждений этой страны. Около 58% людей, кто обращался в министерство, попросили об уплате взятки; из этого числа более трети заплатили.
Огромный размах взяточничества в земельном секторе приводит к большим финансовым расходам среди тех, кто хочет зарегистрировать, продать или купить землю. Для многих людей эти суммы просто неподъемны. Люди остаются беззащитными перед злоупотреблениями – закон их почти или вовсе не защищает. Сложность и теневой характер распоряжения землей подрывает все усилия по проведению национальных земельных реформ.
Политическая коррупция.
Политическая коррупция в земельном секторе направлена на извлечение выгод от контроля над природными ресурсами – как самой землей, так и тем, что находится под землей.
Она может возникать при передаче прав собственности, в ходе земельных реформ или проектов развития страны, региона или местности. Хотя участвовать в таких коррупционных деяниях могут разные люди, корни политической коррупции уходят в высшие сферы власти и бизнеса. Политическая коррупция в земельном секторе возникает при ослаблении управления или его развале, когда допускается непрозрачность работы органов власти, и их безответственность.
Незаконные действия выборных чиновников, политиков и частного сектора могут остаться безнаказанными, когда ключевые органы власти обслуживают интересы кучки коррупционеров. Парламент и парламентские комитеты могут оказаться под влиянием или даже под контролем людей с особыми интересами, способными навязать политические решения и нужное им земельное законодательство. Судьи, в спорах о земле, могут выносить решения в пользу важных людей, чиновников и компаний, не обращая внимания на закон.
Политическую коррупцию крайне трудно зафиксировать, а коррупционеров – наказать. Однако, законом можно ограничить ситуации, когда она возникает. Политическая коррупция может возникнуть, когда влиятельные группы людей захватывают земли бедных и уязвимых слоев населения путем насилия под прикрытием закона. Земля может приобретаться государством или компаниями и законным путем, но по стоимости, значительно ниже рыночной. Такие земли, которые часто расположены в пригородной зоне, могут затем перепродаваться к выгоде кучки чиновников, что хорошо описано на примере Кении, где земельная реформа проводилась 50 лет. В других случаях, коррупционным путем повышают стоимость земельных участков. Независимо от формы, которую принимает политическая коррупция, результат один и тот же: права людей и местных общин на землю грубо нарушаются.
Наша организация считает политическую коррупцию в земельной сфере одной из трех наиболее важных проблем, создаваемых коррупцией и задевающих интересы граждан. С этими вопросами граждане часто обращаются в национальные подразделения нашей организации.
Например, в Грузии к нам часто обращаются ее граждане с жалобами на нарушения прав собственности. Крупные строительные проекты и быстрое расширение индустрии туризма усилило интерес к земле в этой стране. Число обращений огромно; грузинский центр «Трэнсперенси Интернэшнл» работал с двумя случаями, но в них были задеты интересы более 400 человек.
Аналогичные проблемы нарушения прав собственности и коррупции были зафиксированы и в других странах нашими региональными центрами, включая Албанию, Азербайджан, Чехию, Гватемалу, Либерию, Непал и Россию. Этот список стран показывает, что политическая коррупция особенно проявляется в тех странах, которые проходят через переходный период развития. Это может быть результатом движения от центрально-плановой экономики к рыночной. Это может быть и следствием перестройки страны, пережившей войну, когда возвращаются беженцы, или когда страна еще не окрепла.
Например, в Камбодже, расследование, проведенное комиссаром ООН по правам человека, показало, что многие государственные земельные концессии, предоставленные правительством после окончания войны, нарушают законодательство и выгодны лишь политической и экономической элите страны.
3. Действующие лица и формы коррупции
В коррупции могут участвовать разные действующие лица, от простых людей и местных чиновников до внешних инвесторов и членов правительства. В коррупционных действиях могут участвовать мелкие руководители, земельные инвесторы, собственники и землепользователи (включая арендаторов и жителей трущоб), риэлторы, коммунальные службы, общественные организации и даже СМИ.
Во многих случаях, коррупция может разрушить престиж этих организаций, если их публично изобличат в том, насколько они коррумпированы. В такой ситуации инвесторы могут сделать вывод, что с такой организацией не стоит иметь дело, а простые люди начнут искать другие пути решения своих проблем (через знакомых или неформальные связи).
Что еще более важно, когда люди начинают просто игнорировать существующие учреждения, рушится вся система управления землей, и гражданам становится еще труднее требовать ответа от своего правительства за решение вопросов землепользования.
Коррупция часто возникает в ситуациях, когда земельные инвестиции создают новые возможности для скрытого обогащения. Инвестиции в земельный сектор – это обычно значительные капиталовложения, а с ними усиливается опасность коррупции, поскольку капитал используется для приобретения собственности, аренды земли, развития инфраструктуры.
По своей природе инвестиции в землю могут быть очень разными, затрагивают и сферу земельного менеджмента, и землепользования, планирования и конверсии. Соответственно, разными могут быть и формы коррупции.
4. Меры и действия.
Борьба с коррупцией в земельном секторе внутренне связана с улучшением управления. Сегодня задача управления землей и борьбы с коррупцией поставлена на повестку дня в Продовольственной Организации ООН, в Мировом Банке и UN-HABITAT. Определенные шаги делают национальные правительства, стремясь улучшить прозрачность, эффективность и ответственность системы землепользования. Кроме того, местные и международные общественные организации прилагают усилия, чтобы права землепользователей были хорошо защищены.
Помимо усилий этих организаций, конечно, необходима ревизия земельной политики. Это позволит значительно улучшить управление землей. Прозрачная, ответственная и доступная для граждан система управления землей может стать хорошей основой для искоренения коррупции в земельных вопросах. Уважение к этой системе со стороны граждан, однако, возникнет лишь тогда, когда хорошо работают контролирующие учреждения – парламентские комитеты, антикоррупционные комиссии и контролирующие органы.
Первым шагом реформирования системы управления землей должна стать защита интересов тех людей, кто имеет законные права на землю, но, в, то же время, недостаточно защищен государством. Такие законодательные изменения могут создать надежную защиту людей от незаконного захвата их земли.
Вторым шагом к улучшению управления землей является создание более прозрачной и эффективной системы сертификации и регистрации земли. Такая система значительно упростит процесс, а кроме того, позволит отслеживать происходящее и налаживать координацию между людьми, которые занимаются земельными вопросами.
Примером тому служит Литва, где были проведены такие реформы, включая электронное управление. Эти изменения открыли доступ к информации и создали механизм гражданского контроля.
Укрепление слабого управления в земельном секторе нужно рассматривать как долгосрочную задачу и длительный процесс, который требует немалой политической воли. Граждане, организации гражданского общества и СМИ должны изрядно вместе поработать с государственными служащими и частным сектором, чтобы найти правильные решения, пригодные для решения всех земельных вопросов и ситуаций.
Биотопливо, спрос на землю и коррупция.
Движение к альтернативным источникам энергии, чтобы уменьшить изменение климата привело к погоне за наживой со стороны инвесторов. В то же время, многие страны, у которых большие проблемы по части коррупции и управления находятся в числе наиболее привлекательных для производства биотоплива.
К примеру, в Колумбии быстрое развитие производства пальмового масла оказалось связано с незаконными вооруженными группировками, созданными местными латифундистами, которые раньше согнали крестьян с их земли для расширения плантаций.
Государственное расследование проблемы показало, что, по крайней мере, 25 тысяч гектаров земли, пригодной для выращивания масличных пальм было незаконно присвоено латифундистами. Изначально эти земли были предоставлены государством наиболее бедным сельским общинам.
Другой пример – строительный бум в Испании, усиливший земельную коррупцию. Во время предкризисного строительного бума до 40% новостроек Европы приходилось на строительство в Испании. В то же время, погоня за наживой участила незаконные и коррупционные практики обогащения в земельном секторе.
Одно государственное расследование в 2006 году, коснувшееся раздачи земельных участков на фешенебельном курорте Марбелла в Малаге привело к аресту мэра и двух предыдущих мэров города, а также десятков местных чиновников. В ходе «Операсьон Малайя» полиция арестовала счета на более чем три миллиарда долларов и заморозила более тысячи банковских счетов, после того, как выяснилось, что в городе было незаконно построено более 30 тысяч домов, включая застройку земель экологического заповедника.
Заключение.
Данные примеры и выводы подчеркивают ту негативную роль, какую играет коррупция в земельном секторе для экономического развития.
Существуют четкие, ясные и однозначно негативные связи между высоким уровнем коррупции в земельном секторе и экономическим развитием, инвестициями и производительностью сельского хозяйства.
Однако, те мощные силы, которые порождают деньги в этих отношениях, заставляют нас предположить, что для лучшего понимания природы этих отношений и важных дополнительных факторов (таких как неравенство), нужно провести дополнительный анализ.
Перевод Андрея Маклакова.
Полный текст документа доступен по адресу:www.fao.org/docrep/014/.
