Самой горячей темой политологической публицистики в наступившем году естественно будут парламентские выборы. На нас обрушится описание их перипетий, поток прогнозов результатов. Меня же больше интересует не то, как они будут проходить и чем они закончатся, а то, что будет после них.
Юрий Романенко в своем интервью прогнозируе три вероятных сценария развития ситуации в Украине.
На мой взгляд, возможны два сценария.
Первый – сохраняется господство регионалов в парламенте. Единоличное или с сателлитами – не суть важно. Такой вариант развития событий анализировать особого смысла нет, поскольку это будет простым сохранением существующей системы власти. Второй вариант – оппозиции удалось набрать большинство голосов и сохранить его. Этот сценарий мы и разберем.
Хотя к тому, что нынешним оппозиционерам удастся сформировать устойчивое большинство, многие относятся скептически, нельзя считать такой ход событий невероятным. В том, что итоги парламентских выборов для Партии регионов будут неутешительными, лично я ничего удивительного не вижу. И дело даже не в тенденциях изменения рейтингов партий. Дело в психологии.
Во-первых, лидеры регионалов ведут себя как генералы-победители прошедшей войны. Такие генералы приписывают успех в ней только своим талантам и готовятся к применению технологий, оказавшихся успешными в прошлом. Объяснять им, что ситуация изменилась и прежние технологии надо сдавать в утиль – сизифов труд.
Во-вторых, донецким товарищам в большинстве присуще линейное инженерное мышление. Оно хорошо работает в условиях постоянства среды и в рамках проверенных методов, но оказывается безуспешным, когда ситуация начинает резко изменяться. Образно говоря, инженер создает механизм для работы с определенным природным сырьем. Но в социальной реальности часто бывает так, что сырье вдруг непредсказуемо начинает изменяться и созданные ранее механизмы оказываются бесполезными.
Среди нынешней оппозиции преобладают торговцы и финансисты, более привычные к резкой смене поведения, работе в непредсказуемой среде и обладающие более тренированной интуицией. Поэтому ее действия в условиях турбулентности могут оказаться более успешными.
Но это все лирические отступления. Обратимся к предполагаемому сценарию. Итак, диспозиция следующая: оппозиционные силы получили большинство мандатов, сумели сохранить единство, количество тушек оказалось недостаточным для сохранения старого большинства. Что же произойдет в системе власти в этом случае?
Начало процесса легко предсказуемо – у Верховной Рады появляется новый спикер, формируется новое руководство парламентских комитетов. То есть лицо законодательной власти существенно изменится. А исполнительной?
Здесь мы сталкиваемся с нашей самой замечательной европейской конституцией (рука не поднимается написать с большой буквы). Максимум, что может новое парламентское большинство – это принять резолюцию недоверия правительству, следствием чего является отставка Кабмина (ч.4 ст.115).
После этого правительство может продолжить свою работу в статусе исполняющего полномочия, но не более 60 дней (ч.5 ст.115). Новое же правительство (точнее премьер) может появиться у нас только по согласной воле президента и большинства парламента (ч.2 ст.114).
Хотя есть одна тонкость. Ч.6 ст.115 говорит о том, что премьер-министр обязан подать президенту заявление об отставке Кабмина после принятия радой резолюции недоверия (а согласно ч.5 ст.13 Закона о Кабинете Министров Украины это должно произойти в день принятия резолюции), но негде, ни в конституции, ни в законе не сказано, что президент эту отставку обязан принять. В нашей замечательной конституции вообще нигде не встречается словосочетание «президент обязан». Вспомним, как Кучма несколько лет не подписывал закон о кабмине, причем принятый более чем 300-ми голосами после президентского вето. И ничего ему за это не было.
Впрочем, п.1 ч.2 ст.12 закона о Кабмине более конкретен и говорит о том, что отставка правительства происходит вследствие принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины, но механизм президентских действий все равно не прописан.
То есть, теоретически возможна ситуация, когда Кабмин одновременно будет в отставке, и не будет в отставке. Тем более не понятно, от какой точки отсчитывать срок в 60 дней исполнения обязанностей – от резолюции рады или принятия отставки Президентом. Представим себе, что премьер отправил соответствующее заявление по почте, а оно где-то затерялось. Сейчас это выглядит смешно, но будет ли нам весело в конце этого года – посмотрим.
Лучше предположим, что высокий уровень правовой культуры вдруг себя проявит, все пройдет согласно здравому смыслу и Кабмин добросовестно начнет готовить дела к передаче новому, незнакомому министерскому племени, а президент озаботится достойной кандидатурой нового премьера.
Конституция недвусмысленно гласит, что источником формирования нового Кабмина будет старый президент, а не новое парламентское большинство. Согласно ч.2 ст.114 премьер назначается президентом с согласия большинства рады. Закон о Кабмине, как ему и положено, конкретизирует (ч.2 ст.8), что президент после принятия решения об отставке Кабмина вносит в верховную раду письменное представление о назначении на должность премьера. То есть именно президент решает, кого он хочет видеть главой исполнительной власти, а роль парламента – согласиться или не согласиться с представленной кандидатурой.
Достаточно легко себе представить, что предложенную кандидатуру новое парламентское большинство прокатит. Может прокатить и вторую, и третью и т.д. Похожий прецедент был в 1999 г., когда Кучма дважды подавал кандидатуру Пустовойтенко, и лишь на третий раз предложил Ющенко. Но тогда ситуация была так и срежиссирована, а в 2012 (или, скорее, уже в 2013) такого сценария может и не быть.
Кстати, напомню, выборы пройдут в конце октября, потом установление результатов. В лучшем случае новый состав рады соберется только в декабре. А как с бюджетом на 2013 год? Впрочем, чего это я о таких мелочах.
Итак, пройдет 60 дней, нового Кабмина нет, старый неправомочен. Что делать? Работать в статусе «и.о.». На каком основании? Тем более, что уже создан прецедент уголовного преследования высших должностных лиц за превышение полномочий. А кто будет исполнять решения такого Кабмина, когда можно в два счета в суде доказать, что они не правомочны?
Короче будет весело. Действующими органами власти останутся только силовики и суды. Особо придется поработать прокуратуре, чтобы повлиять на поведение новых депутатов. Поэтому, мне думается, что сразу после избрания нового состава парламента тушек будет немного, поскольку понятно, что в тупиковой ситуации с назначением кабмина цена на подобные услуги резко возрастет.
С другой стороны, велики ставки в этой игре и у гипотетического парламентского большинства. Можно получить и фактически ширококоалиционное правительство, где будут учтены самые разнообразные интересы. Можно согласиться на президентскую кандидатуру в обмен на хлебные должности непубличных замов министров: не нести никакой ответственности и одновременно успешно стричь купоны с вкладов, сделанных в период предвыборной кампании и последующего большого торга. Ради таких перспектив стоит и потерпеть прессинг.
Очевидно, что среди новоявленного большинства будут и локальные группы (5-7-10 нардепов), представляющие собой микропартии олигархов. Чего последние захотят за нужное голосование своей политической обслуги очевидно всем, кто хоть что-то понимает в механизме отечественного политикума.
Но о чем это я? Нет никаких сомнений, что мудрый народ Украины изберет в депутаты кристально честных людей, готовых положить свои недюжие способности на алтарь отечества. Парламентское большинство трезво оценит обстановку, вместе с президентом найдет компромиссное решение, и мы все-таки получим новое правительство, рвущееся работать на благо народа.
Только вот это благо вещь весьма дискуссионная. Согласно закону о кабмине (ч.1 ст.10), программа деятельности Кабинета Министров Украины базируется на предвыборной программе Президента Украины. Норма сама по себе бредовая, особенно с учетом того, что в данном случае между написанием предвыборной программы президента и формирование кабмина пройдет уже больше трех лет. Даже теоретически предвыборные обещания трехлетней давности не могут соответствовать изменившимся потребностям страны.
Понятно, что такую программу рада утверждать не будет, поскольку это дает правительству индульгенцию, защищающую его от отставки в течении года после утверждения Верховной Радой Украины Программы деятельности Кабинета Министров Украины (ч.2 ст.87). Но даже без этих шкурных соображений закономерен вопрос: с какого перепугу парламентское большинство, оппозиционное президенту, должно своим решением благословлять его предвыборную программу. О возможности такого варианта развития событий разработчикам закона о кабмине подумать было недосуг.
Но даже без утвержденной программы понятно чьими интересами будут руководствоваться высокие столоначальники – интересами того, кто в любой момент может их этого столоначальства решить. Именно президент у нас без объяснения причин может в один момент отправить в отставку любого министра или его заместителя. Верховная рада может лишь контролировать их деятельность.
Но на этот контроль министрам по большому счету чихать. Единственно кого они боятся кроме президента – это прокуратуры. Генпрокурор у нас также как и премьер назначается президентом с согласия рады (ст.122). То, что парламент может генпрокурора отправить в отставку – угроза для него серьезная, но не очень. Еще с кучмовских времен мы знаем, что у нас длительное время может работать генпрокурор в статусе исполняющего обязанности. В этом статусе он не может подавать представление на снятие депутатской неприкосновенности с нардепа, но это случай столь редкий в отечественной практике, что им можно пренебречь.
Итак, что мы имеем в сухом остатке. Воля народа, выраженная на парламентских выборах, согласно действующему конституционному законодательству не имеет особых последствий для функционирования исполнительной власти. Фактически мы можем получить вместо модели сдержек и противовесов модель перетягивания полномочий и спихивания ответственности.
В реальности, в случае, если после выборов парламентское большинство будет оппозиционным президенту, а кабмин останется пропрезидентским, то картина будет следующая. Правительство будет работать под постоянной угрозой отставки. Поданные им законопроекты будут либо отклоняться парламентом, либо трансформироваться до неузнаваемости. В рамках контрольных полномочий верховной рады, большинство будет без конца терроризировать министров.
С другой стороны, принятые большинством законы будут ветироваться президентом, а возможностей преодолеть вето у парламента не будет. Понимая это, рада будет штамповать популистские законы, а после их ветирования спикеры большинства будут истерически кричать о злодейской антинародной власти. В результате получим парламентского тяни-толкая – большинство-оппозицию.
В то же время понятно, что никакой принципиальности позиций в реальности не будет. Просто парламентско-президентско-кабминовское пространство превратиться в большой базар, где будет идти торговля должностями, законами, преференциями. И все это будет сопровождаться популистской трескотней и взаимными обвинениями. Если сейчас правительство может спихивать свои прорехи (все менее успешно) на «попередников», то в будущем появиться возможность пенять уже на конкретных виновников в настоящем.
Формально такая ситуация выглядит как аналогия 1998-99 гг. – между парламентскими и президентскими выборами. Чего тогда переживать? Жили же мы тогда, не померли. Однако существенных содержательных различий достаточно много.
Во-первых, тогда оппозиция занимала весь политический спектр от коммунистов и витренковцев – до Народного руха. Соответственно легко можно было играть на противоречиях между левыми и правыми. А у потенциального большинства-оппозиции непримиримых идеологических противоречий не будет, и интересы будут как конфликтные, так и общие.
Во-вторых, в 1998-99 существовал олигархический консенсус о путях развития страны. Сейчас мы скорее имеем растущую конкуренцию олигархических групп.
В-третьих, в те годы внешнеполитическая ситуация был иной – внешние акторы в целом были благожелательно настроены по отношению к Украине. Запад верил в то, что украинские реалии в целом ему подконтрольны и развиваются в правильном направлении. Позднеельцинской России было не до самостоятельных игр. Да и в целом ситуация была иной – однополярный мир с развивающейся глобальной экономикой.
В-четвертых, в 1999 наметилась смена экономических трендов. Девальвированная гривна стимулировал экспорт, внешние рынки развивались, сформировавшиеся украинские ФПГ стали наращивать капитализацию приватизированных предприятий.
Еще надо учитывать психологию нынешнего президента. Если Кучма в похожей ситуации 1998-99 гг. находил возможности манипулирования парламентом и оставался арбитром для олигархических ФПГ, то Януковичу работать в таких условиях будет ой как тяжело. Слишком уж он привык к прямому и короткому пути от желания к реализации. Непредсказуемость ситуации уже нередко ставила его в тупик.
Если же еще и согласиться с тем, что наметилась тенденция некоторого раскулачивания олигархов (Перелом. Как Янукович ликвидирует Фирташа и других олигархов), то очевидным становится интерес последних к ослаблению системы власти. А для этого необходимо и посодействовать тому, чтобы большинство в будущей раде было и оставалось оппозиционным президенту и кабмину и лишь в особых случаях и по поводу особых интересов делало шаги им навстречу.
Является ли данный сценарий абсолютно критическим для Украины? И да, и нет. С одной стороны, еще в середине 90-х мы продемонстрировали, что можем выживать в гораздо худших условиях. С другой – вопрос об оставшемся запасе прочности остается открытым.
Что из всего этого следует? Во-первых, то, что конституционный дизайн надо срочно менять. Вариант того, как это можно сделать я предложу в следующей статье. Во-вторых… а может это и есть наша суровая сермяжная правда. Может ситуация и должна зайти в такой тупик, выход из которого можно найти только проведя радикальный слом всей стремительно банкротящейся политической системы.
Николай Кузьмин, "Хвиля"
